学习内容：学习《以习近平生态文明思想引领美丽中国建设》、《构建人与自然和谐共生的国土空间格局》

　　学习单位：党小组

　　学习时间：8月18日

　　学习地点：C906室（第一党小组）、C402（第二党小组）、C427（第三党小组）

以习近平生态文明思想引领美丽中国建设

《求是》杂志编辑部

　　生态兴则文明兴，建设生态文明关系人民福祉，关乎民族未来。2005年8月，习近平同志在浙江安吉余村首次明确提出“绿水青山就是金山银山”。20年来，这一理念早已从小山村走向全中国，成为全党全社会的共识和行动。新时代，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化，成为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。

　　2023年7月17日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上发表重要讲话。在这篇重要讲话中，总书记用“四个重大转变”全面总结新时代生态文明建设取得的巨大成就，深入分析我国生态文明建设面临的新形势，深刻阐明新征程继续推进生态文明建设需要处理好的“五个重大关系”，从六个方面系统部署了全面推进美丽中国建设的战略任务和重大举措。讲话思想深邃、内涵丰富，具有很强的政治性、战略性、指导性，为新时代新征程继续推进生态文明建设提供了行动纲领和科学指南。

　　学习贯彻习近平总书记这篇重要讲话，既要整体把握，又要突出重点。在这篇重要讲话中，总书记提出并系统阐述推进生态文明建设要正确处理好高质量发展和高水平保护、重点攻坚和协同治理、自然恢复和人工修复、外部约束和内生动力、“双碳”承诺和自主行动等“五个重大关系”，这既是实践总结，又是理论概括，蕴含着深刻的道理学理哲理，进一步深化拓展了我们党对生态文明建设的规律性认识，是习近平生态文明思想新创造、新发展、新成果的重要内容。要结合学习《习近平生态文明文选》第一卷，深入领会核心要义、切实抓好贯彻落实，全面推进美丽中国建设，筑牢中华民族伟大复兴的生态根基。

　　如何理解高质量发展和高水平保护的关系？

　　处理好发展和保护的关系，是一个世界性难题，也是人类社会发展面临的永恒课题。党的十八大以来，习近平总书记从人类社会发展正反两方面的历史经验出发，对发展和保护的关系作出深刻阐述，强调“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系”，“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”，等等。这些重要论述，既是对西方现代化所遵循的生产力发展单纯服从于资本逻辑的摒弃，也是对西方先污染后治理老路的超越，为我们党破解经济发展与资源环境保护的两难、实现中华民族永续发展提供了遵循。

　　随着我国转向高质量发展阶段，生态环境的基础性作用更加凸显。只有把生态保护好，把生态优势充分发挥出来，才能以高水平保护支撑高质量发展，厚植高质量发展的绿色底色。因此，正确认识和处理高质量发展和高水平保护的关系，成为新征程继续推进生态文明建设带有全局性、根本性和长期性的问题。习近平总书记在这篇重要讲话中明确指出，高质量发展和高水平保护是相辅相成、相得益彰的；在中国式现代化建设全过程中都要把握好高质量发展和高水平保护的辩证统一关系。这些重要论述，深刻阐明经济高质量发展和生态环境高水平保护都是我国发展的客观需要，必须统筹兼顾、协同推进。

　　高水平保护从解决人与自然和谐共生这一根本问题出发，通过改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，通过生态环境分区管控、环境影响评价、碳市场建设等，引领、倒逼经济社会发展增加“含绿量”，从而为高质量发展把好关、守好底线。通过高水平保护，不仅能够解决好生态环境问题，而且能够有效打通绿水青山和金山银山之间的转化通道，为高质量发展提供新动能新优势。正是基于此，习近平总书记指出，“生态优先、绿色低碳的高质量发展只有依靠高水平保护才能实现”。

　　生态环境保护的成败归根结底取决于经济结构和经济发展方式。高质量发展能够为实现高水平保护提供不可或缺的财政、科技、市场等支持，推进产业生态化和生态产业化，推动生态环境保护不断迈上新台阶。新时代以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，在经济总量翻了一番多的情况下，生态环境质量持续改善，创造了最大发展中国家在经济社会快速发展的同时有效保护生态环境的成功实践。

　　当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，产业结构高耗能、高排放特征依然突出，生态环境质量改善成效还不稳固。同时，我国新型工业化、城镇化还在深入推进，高质量发展面临着污染尚未根本解决、生态保护需求迫切等多重挑战。要按照习近平总书记的要求，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。要着力构建绿色低碳循环经济体系，加快形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价，持续增强发展的潜力和后劲。

　　如何理解重点攻坚和协同治理的关系？

　　生态环境治理涉及方方面面，既不能不分轻重缓急、“眉毛胡子一把抓”，又不能头痛医头、脚痛医脚，这就要求我们必须立足全局，坚持系统观念，谋定而后动。处理好重点攻坚和协同治理的关系，既是系统观念在生态文明建设具体实践中的深化运用，也是重点突破、全面推进工作思路的具体体现。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。这为我们抓好新征程生态环境治理指明了科学方法和路径。

　　重点攻坚是在立足整体、统筹全局基础上选择的适当行动方案，能够带动工作全面推进、整体提升。从群众反映最强烈最紧迫的生态环境问题着手，集中力量攻关，就能牵住环境治理的“牛鼻子”，找到打开工作局面的突破口。前些年，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、农村环境问题等一度非常突出，严重影响人民群众生产生活。在习近平总书记关心重视下，我国先后实施三期大气污染防治行动计划，破题攻坚农村散煤治理，重拳整治“散乱污”企业及集群，大力推进重点行业超低排放改造，大气重污染成因与治理攻关取得重大突破，为打赢全国范围内的蓝天保卫战创造了较好条件。

　　协同治理有利于更扎实有效地开展重点攻坚，实现更高水平的重点突破。新时代，以习近平同志为核心的党中央将“一盘棋”的全局观贯穿于生态文明建设各方面和全过程，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。比如，在水污染防治方面，以长江、黄河为主的大江大河和重要湖泊保护治理，就是通过将水资源、水环境、水生态治理统筹起来，强化区域流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理的方式推进的。经过不懈努力，如今全国水土流失面积和强度实现“双下降”。实践证明，将重点攻坚与协同治理结合起来，不仅事半功倍，治理成效显著，而且可持续，有利于不断巩固深化。

　　我国生态文明建设已进入生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。锚定2035年生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现，生态环境治理重点任务由坚决打好污染防治攻坚战向推动绿色低碳转型、深入推进环境污染防治、生态保护全方位发力转变。这对生态环境治理提出了新的更高要求，必须更加注重统筹兼顾，推动局部和全局相协调、治标和治本相贯通、当前和长远相结合。要持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，围绕污染防治重点区域、重点领域、关键环节，以更高标准打好标志性战役，把前期成果巩固好，把生态环境持续改善的势头保持好发展好。同时，要做足统筹协调的大文章，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。

　　如何理解自然恢复和人工修复的关系？

　　自然恢复和人工修复互为补充、缺一不可，都是对已经受损或退化的生态系统进行修复的有效手段。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，“要把自然恢复和人工修复有机统一起来，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案”。这一重要论述从自然生态系统演进的内在机理出发，揭示了人与自然关系的科学规律，为我们正确把握自然恢复和人工修复的关系提供了遵循。

　　自然恢复为主是必须坚持的方针。自然生态系统是一个有机生命躯体，有其自身发展演化的客观规律，具有自我调节、自我净化、自我恢复的能力。习近平总书记指出，治愈人类对大自然的伤害，首先要充分尊重和顺应自然，给大自然休养生息足够的时间和空间，依靠自然的力量恢复生态系统平衡。新时代，我国创新实施生态保护红线制度，将30%以上的陆域国土面积纳入生态保护红线；建设三江源、大熊猫、东北虎豹、武夷山等首批国家公园，将自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域保护起来；实施“十年禁渔”让万里长江得以休养生息，“江豚吹浪立，沙鸟得鱼闲”的胜景频现，印证了“还自然以宁静，自然必还以生机”的深刻道理。同时也要看到，自然恢复非一日之功，要保持足够的历史耐心，以尺寸之功积千秋之利。

　　以自然恢复为主，并不意味着完全依赖自然，也要充分发挥人的主观能动性，采取科学合理的人工修复措施。尤其是那些生态系统受到严重损害的区域，由于其原有的生态平衡已被打破，单独依靠自然恢复很可能无法修复或需要千百年的时间才能逆转，这就必须借助适度的人工修复措施，加速恢复进程、提升恢复效能。当然，人工修复也要尊重自然规律，尽可能以最小的人工干预、最小的代价进行综合治理。几十年来特别是新时代以来，我国综合运用自然恢复和人工修复两种手段，治理荒漠化、石漠化、水土流失、草原沙化退化，退耕还林还草还湿还湖还海，取得显著成效。我国森林面积和蓄积量连续30多年“双增长”，荒漠化、沙化土地面积连续4个监测期“双缩减”，实现了从“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”，塞罕坝机械林场、浙江“千村示范、万村整治”工程获得联合国“地球卫士奖”，树立了生态治理的国际典范。

　　我国幅员辽阔，各地自然、经济、社会条件千差万别，决定了生态治理不能搞“一刀切”，必须结合实际，选择最为适当的修复方式。对于严重透支的草原森林河流湖泊湿地农田等生态系统，要严格推行禁牧休牧、禁伐限伐、禁渔休渔、休耕轮作；对于水土流失、荒漠化、石漠化等生态退化突出问题，要坚持以自然恢复为主、辅以必要的人工修复，宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒；对于城市特别是超大特大城市和城市群，要积极探索自然恢复和人工修复深度融合的新路子，让城市更加美丽宜居。

　　如何理解外部约束和内生动力的关系？

　　事物发展变化是内因和外因共同作用的结果，外部约束和内生动力体现了外因与内因辩证统一、相互联系、相互转化的要求。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，推进生态文明建设，离不开强有力的外部约束，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。这一深刻论述为我们把握好外部约束和内生动力的关系、构建“内外兼修”的长效机制提供了科学指引。

　　制度和法治是生态环境保护的有力外部约束。前些年我国生态环境保护之所以出现很多问题，大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。新时代，我国生态文明法治建设进入立法力度最大、监管执法尺度最严、法律制度实施效果最为显著的时期。制修订生态环境法律30余部、行政法规100余件、地方性法规1000余件。有关部门敢于“亮剑”，重拳出击，秦岭北麓违建别墅、青海木里矿区非法开采等一大批生态环境重大典型案件被严厉查处。特别是中央生态环境保护督察持续发力，坚持较真碰硬，成为压实生态环境保护政治责任的利剑。事实证明，从立法到执法，从问责到整改，以法治理念、法治方式推动生态文明建设，树立起制度的刚性和权威，是行之有效的举措。

　　生态环境保护既靠他律，也靠自律，通过激励机制等制度规范激发内生动力，才能形成高水平保护的思想自觉、行动自觉。2024年6月，我国首部专门针对生态保护补偿的法规《生态保护补偿条例》正式实施，建立起资源有偿使用、生态补偿等制度。同时，不断完善多元化市场投入机制，在规划管控、产权激励、资源利用、财税支持等方面落实政策，让社会资本进得来、退得出、有收益，有力调动了企业等各方面力量参与生态保护和修复的积极性主动性。大力开展“美丽中国，我是行动者”等主题实践活动，生态文化蓬勃发展，公民生态文明意识显著提升。如今，绿色出行、光盘行动、低碳生活等绿色生活方式渐成时尚；捡拾垃圾、巡河护林、公益宣讲等生态环境志愿服务蔚然成风，实现了从“要我环保”到“我要环保”的重要转变。

　　习近平总书记强调，必须始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力。总体看，我国生态环境治理体系仍有待健全，有的企业不正常运行污染治理设施、超标排放、监测数据造假等行为禁而未绝，执法环节处罚力度不足、违法成本过低的问题还没有完全解决。要进一步建立健全和严格执行生态环境法规制度，让外部约束更加有力有效。同时，多措并举激发内生动力，完善生态保护补偿制度和生态产品价值实现机制，真正让保护者、贡献者得到实惠；进一步健全资源环境要素市场化配置体系，让经营主体在保护生态环境中获得合理回报；大力弘扬生态文明理念，激发全民的节约意识、环保意识，形成人人、事事、时时、处处崇尚生态文明的社会氛围。

　　如何理解“双碳”承诺和自主行动的关系？

　　2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重提出，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这是党中央统筹国内国际两个大局、经过深思熟虑作出的重大战略决策。

　　推进碳达峰碳中和，既是我们对国际社会的庄严承诺，也是自身发展的内在要求。习近平总书记在这篇重要讲话中强调，“这不是别人要我们做，而是我们自己必须要做”。从国内需求看，“双碳”目标是破解资源环境约束、满足人民优美生态需求的迫切需要，有助于推动经济结构转型升级、形成绿色低碳产业竞争优势，实现高质量发展。我国生产和消耗了世界50%以上的钢铁、水泥、电解铝等原材料，2024年我国煤炭消费量仍占能源消费总量的53.2%，公路货运量占比仍在70%以上。推动“双碳”工作，有利于倒逼经济结构调整，有效缓解我国资源环境承载压力，实现可持续发展。从国际责任看，中国秉持人类命运共同体理念，积极参与全球气候治理，为推动构建公平合理、合作共赢的应对气候变化全球治理体系，不断贡献中国智慧和中国力量，展现了负责任大国的担当。

　　兑现“双碳”承诺，我们的决心无比坚定、态度毫不动摇，但必须立足国情自主行动。习近平总书记指出，“我们承诺的‘双碳’目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右”。我国在中高速发展阶段寻求降碳，难度很大，实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用的时间，需要付出艰苦努力。要看到，实现碳达峰碳中和，决不是就碳论碳的事，而是多重目标、多重约束的经济社会系统性变革，不是轻轻松松就能实现的。当前全球生态环境问题政治化趋势增强，部分西方国家打“气候牌”，出台碳关税等政策，向发展中国家转嫁减排责任。我们要通盘谋划、稳中求进，统筹处理好发展和减排、降碳和安全、立和破、政府和市场、国内和国际等多方面多维度关系。落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系，优化调整产业结构，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。对于传统行业，不能简单当成“低端产业”一退了之、一关了之，而是要推动工艺、技术、装备升级，实现绿色低碳转型。

　　生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计。新征程上推进生态文明建设，必须坚持和加强党的全面领导。各级党委和政府要坚决扛起生态文明建设政治责任，确保党中央各项决策部署落地见效。要深入学习贯彻习近平生态文明思想，保持战略定力，锲而不舍、久久为功，推动生态文明建设不断取得新进步，谱写美丽中国建设新篇章。

　　（来源：《求是》）

构建人与自然和谐共生的国土空间格局

自然资源部

　　2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“要优化国土空间开发格局”，“健全国土空间用途管制制度”。这为我们守牢国土空间开发保护底线，全面推进人与自然和谐共生的现代化提供了根本指引。国土空间具有稀缺性、唯一性，人类的生产生活都要在国土空间上进行。新时代以来，党中央、国务院作出重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。新征程上，我们要深入学习贯彻习近平生态文明思想，深化“多规合一”改革，健全统一的国土空间用途管制和规划许可制度，构建人与自然和谐共生的国土空间格局。

　　一、为什么要实施统一国土空间用途管制

　　长期以来，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展，促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，导致同一块土地，不同规划安排了不同的用途，互相冲突，无法利用，造成资源浪费。比如，“多规合一”前，有的省份各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑达120多万块，有的园区在建设前存在数十块土地相互“打架”现象，同一地块会有基本农田、林地和城市建设用地等几种“身份”。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，城市规划工作中还存在不少问题，空间约束性规划无力，各类规划各成体系、互不衔接、规划的科学性和严肃性不够，要建立空间规划体系，推进规划体制改革，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。

　　2015年9月，为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题；构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题；要求整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间。

　　近年来，各地不断推进城市空间合理布局、活化利用，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，“推窗见绿、出门入园”的生态宜居城市景象正在成为现实。图为2025年6月10日拍摄的山东青岛西海岸新区。 人民图片 韩加君/摄

　　2018年2月，党中央作出深化党和国家机构改革的重大决策部署，明确要改革自然资源和生态环境管理体制，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立国土空间规划体系并监督实施。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了“五级三类四体系”的国土空间规划体系。五级指国家、省、市、县、乡镇，三类指总体规划、专项规划、详细规划，四体系指编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。新的国土空间规划体系在继承原有空间性规划基础上进行了系统性整体性重构，突出战略性、科学性、协调性，避免空间冲突，优化空间结构，完善空间治理。

　　二、实施统一国土空间用途管制在生态文明建设中有何重要意义

　　我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。对所有国土空间进行统一的规划和管理，统筹安排各业各类用地用海，不断提升空间利用效率和水平，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措，对建设人与自然和谐共生的现代化具有重要而深远的意义。

　　从统筹高质量发展和高水平保护看。习近平总书记指出，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把资源环境承载力作为前提和基础，自觉把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，在绿色转型中推动发展实现质的有效提升和量的合理增长。我国已经进入高质量发展阶段，经济面临绿色转型和需求结构升级重大战略机遇，同时也面临全球能源资源供给形式变化、人口结构变化、气候变化等重大挑战。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局农业、生态、城镇空间，把该保护的地方保护好，让适宜发展的地区发展得更加集约高效，有利于从源头统筹耕地保护、生态建设、城乡发展等各类国土空间开发保护行为，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，推动发展方式绿色转型。

　　从推动自然资源全要素一体化保护修复看。长期以来，对耕地、森林、草原、湿地、矿产、海洋等不同自然资源要素，不同部门有着各自的统计口径和规划安排，种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局，将自然生态各要素的多头管制、分散管制改为统一管制，有利于破解以往各类自然资源要素规划目标冲突、边界重叠、管控要求不一的弊端，强化生态系统的整体性、系统性，避免因规划割裂导致的生态功能退化与碎片化，真正实现对多种自然资源要素的统筹规划、整体保护和系统修复。

　　从改善城乡人居环境看。当前，我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡居民的需求已经从“有没有”转向“好不好”。通过“多规合一”和统一国土空间用途管制，有利于统筹区域、城乡规划安排，统筹生产生活生态空间布局，因地制宜补齐公共服务设施和基础设施短板，整体保护和活化利用自然和人文资源，推动城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，统筹优化绿地、公园、广场等开敞空间，为发展“留白”，为生活“增绿”。

　　从建设绿色智慧的数字生态文明看。习近平总书记指出，要按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制；强调要“构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。当前，以信息技术为代表的新技术革命蓬勃发展，深刻重塑着空间结构，居家办公、科技创新、休闲空间等需求增加，要求从传统的产业、居住、商业等功能分隔转向更加融合的空间复合利用模式；人工智能、低空经济、无人驾驶等新技术革命对空间规划和管控提出新挑战。同时，信息化、数字化等技术手段为提升城市空间治理能力创造了新的条件。推进“多规合一”，统一国土空间用途管制和规划许可，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求建设自然资源管理和国土空间规划“一张图”，是建立健全美丽中国建设制度体系和数字化治理体系的重要举措。

　　三、实施统一国土空间用途管制取得了哪些成效

　　经过不懈努力，我国空间规划体系完成了系统性整体性重构，“五级三类四体系”的“多规合一”国土空间规划体系基本形成，国土空间用途管制实现了从城市到区域、从平面到立体空间的历史性突破。

　　在优化国土空间格局上，明确新形势下健全主体功能区战略及其制度体系的总体安排，推动各地按照主体功能定位实施差异化协同发展。全面完成国家、省、市、县国土空间总体规划编制，推进长江经济带、黄河流域、京津冀等重要区域（流域）国土空间规划，深化详细规划改革，推动形成区域协调、城乡融合、生产生活生态空间统筹的国土空间开发保护“一张蓝图”。统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。在助力经济高质量发展上，改革土地利用计划管理方式，建立了计划指标配置与各地区资源禀赋条件、经济社会发展需求、节约集约用地综合水平挂钩的长效机制。改革用地审批制度，赋予省级政府更大的用地自主权。出台自然资源要素保障一揽子政策，为建设项目用地用海提供了保障。在推进“多审合一、多证合一”改革，提升行政服务效能上，健全了国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有国土空间。以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一、多验合一、多测合一”改革。2025年上半年，推动实行用地用林用草用海联动审批，18个省份采用联动审批方式批准项目1759个，平均审批时长压缩33%，推动行政成本降本增效。在健全法规政策和技术标准上，《国土空间规划法》已列入十四届全国人大常委会立法规划，浙江、宁夏和南京、宁波、大连等地印发了地方性国土空间规划条例。制定发布了两轮国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划，出台2项国家标准和12项行业标准。在加快信息化建设上，基本建成了全国统一、各级联动的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。加强规划实施监测评估预警，深入推进国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设，连续5年开展全国城市体检评估。完成国土空间用途管制监管系统建设，首次打通全国各地用途管制信息系统。

　　四、如何持续深化“多规合一”改革、健全统一的用途管制和规划许可制度

　　新征程上，自然资源部将持续深入学习贯彻习近平生态文明思想，学习贯彻习近平总书记关于国土空间规划和用途管制重要指示批示精神，持续深化“多规合一”改革，加快推动建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。

　　为推动自然资源全要素一体化保护修复，各地加强整体谋划山水林田湖草沙等各类自然资源要素空间布局。在云南省，红河哈尼梯田中的水资源在森林、村寨、梯田、水系中循环往复，呈现“四素同构”的农业生态系统。图为2025年5月2日，人们在红河县甲寅村“开秧门”仪式上，沿着梯田踏歌而行（无人机照片）。 新华社记者 胡超/摄

　　强化国土空间规划基础性作用。持续完善国土空间规划编制审批体系、实施监督体系、政策法规体系和技术标准体系，加快推动《国土空间规划法》立法进程，充分发挥规划对自然资源资产价值的优化配置作用。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，在“一张图”上统筹优化农业、生态、城镇、基础设施、历史文化保护等专项规划及空间布局。统筹发展和安全，完善国土空间规划动态维护和可持续优化机制，在确保粮食安全、生态安全等国土安全的前提下，增强对经济社会发展需求变化的适应性。

　　健全主体功能区制度体系。分布式构建功能复合、区域协同、功能互补的综合性空间发展单元，加强主体功能综合布局，打造世界级城市群和区域新增长极、增长点，推动形成主体功能区战略与区域重大战略等国家重大战略的叠加效应。发挥主体功能区综合政策平台作用，协同完善适应主体功能区要求的财政、产业、投资、自然资源、生态环境、农业农村等领域配套政策，引导比较优势转化为发展优势。加快建立主体功能区统计监测体系、监测评估和动态管理机制，有效提升国土空间开发利用和治理水平。

　　健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。在城市群、都市圈范围内统筹各类空间要素配置，形成多中心、网络化、集约型、分布式区域发展格局，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。以县城为重要空间载体加强城乡融合，推动中心城市公共服务、基础设施等向周边小城镇和乡村地区延伸，有序实施全域土地整治，引导资源要素在城乡间合理流动和集聚。统筹人口、产业、城镇、交通，规划建设创新型产业社区、商务社区，促进产城融合；适应人口、需求结构和生活方式的变化，以社区生活圈为单元统筹就业、生活、生态、文化、安全等功能需求，因地制宜补齐医疗、教育、文化、体育、养老等公共服务设施短板；加强城乡风貌规划管控和用途管制，推动城市发展与自然文化特色相融合，营造健康美丽城乡人居环境。

　　健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，推动规划和土地政策融合创新。结合跨行政区域或流域国土空间专项规划，特别是城市群、都市圈空间规划编制实施，优化空间要素一体化配置，建立资源要素跨区域调节机制，引导区域协调有序发展。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，使土地要素配置顺应经济社会发展需求和人口变化规律。动态完善支持城市更新、乡村振兴的规划与土地政策指引，引导城乡用地结构调整和布局优化，为塑造新产业新业态新模式提供新空间。

　　持续健全国土空间用途管制和规划许可制度。促进用地用林用草用海联动审批从物理整合转向化学融合，不断提升自然资源要素一体化配置能力和水平。推进规划许可改革，推动规划许可管理覆盖全域。建立健全覆盖全域全类型全周期的用途管制制度，完善不同类型区域空间准入规则。推动有关法律法规立改废等修订工作，不断健全国土空间规划许可标准体系，夯实用途管制和规划许可制度法治基础和标准支撑。

　　以“一张图”为基础构建数智化空间治理体系。以国土调查和实景三维中国建设为基础，建立标准统一、底数清晰、覆盖自然资源全要素的国土空间规划“一张图”，统筹协调各专项领域空间需求，推动部门数据共享共用，提高规划信息化、数智化治理水平。加快建设国土空间规划实施监测网络（CSPON），建立规划体检评估和优化调整制度，健全国土空间规划实施监测评估预警机制，强化“规划—实施—监督—评估—优化调整”全生命周期管理，更好适应中国式现代化的发展需要。

　　（来源：《求是》）